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      鄉村振興最大紅利——農村閑置宅基地的利用與創新

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      鄉村振興最大紅利——農村閑置宅基地的利用與創新

      發布日期:2022-10-18 作者:玖景文旅研究院 點擊:


      多數地區村莊規劃尚未編制或編制深度不夠,缺少對用地布局、設施配置、產業規劃、生態保護等方面的總體統籌安排。村莊規劃的目的是完善農村生產生活、交通居住條件和基礎設施。閑置宅基地利用應在村莊規劃指導下安排各項基礎設施建設,從而解決項目開發審批困難的問題。

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      在中國快速城市化的背景下,農村閑置宅基地數量在不斷增加。應基于多功能利用角度,分區域、多主體進行閑置宅基地的再利用,同時結合村莊規劃和發展戰略進行綜合性多產業發展,探索宅基地多功能利用新模式以及擴展宅基地功能。
      我國現行的農村宅基地制度是在《憲法》框架下,由《土地管理法》等法律規范組成的。這一制度特征表現為“限制流轉,一戶一宅、限定面積,無償分配、長期占有”,在過去70多年發揮了公平分配住宅用地、推進用地節約集約、保障農民住有所居、促進社會和諧穩定的基礎作用。
      在中國快速城市化的背景下,農民進城后沒有退出宅基地,農村人口減少,農村建設用地反而增加。再加上現有宅基地制度的限制,農戶難以通過流轉等方式利用閑置宅基地,造成閑置宅基地數量增大于減的現狀。為解決現有宅基地閑置問題,2018年一號文件提出“探索宅基地所有權、資格權和使用權三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權,放活宅基地使用權。

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      01
      宅基地閑置情況
      1、宅基地閑置現狀
      宅基地閑置現象在我國各地區普遍存在,但各地閑置情況存在差異。任育鋒等基于官方統計數據,構建農村宅基地總量估算方法,測算分析出我國閑置宅基地占比約19%,且農村人口流出的省份宅基地閑置比例較高。本文基于全國典型村莊調研,對全國宅基地閑置情況進行分析,發現宅基地閑置情況存在顯著的空間分異特征。分區域看,東部村莊宅基地閑置程度最高,中部村莊最低;分城鄉區位看,村莊離城市距離越遠,宅基地閑置程度越高;分地形看,平原村莊宅基地閑置程度最高。
      2、宅基地閑置成因
      經濟增長和城鎮化造成的農村人口轉移是宅基地閑置的主要成因,也有學者認為宅基地使用權流轉機制不健全造成了宅基地較高的閑置率,還有學者認為宅基地管理制度是造成宅基地閑置的內在因素。此外,村莊規劃缺失和混亂、生活方式變化、社會保障制度不健全等都造成了宅基地閑置。

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      02
      宅基地功能劃分
      宅基地制度從誕生伊始便具有居住保障的功能,在隨后的發展過程中又產生了其他功能,對于宅基地功能目前并沒有權威的劃分,對其功能的劃分也缺乏統一標準。大部分學者都認同宅基地所具有的居住保障功能以及財產功能,有學者認為宅基地還具有生產功能、社會保障功能、景觀功能、生態功能、文化功能等。
      1、主要功能
       居住保障功能
      宅基地的居住功能是宅基地最基本的功能,村集體將宅基地無償分配給村集體成員,成員在宅基地上面建造房屋來滿足生活居住需求。國家有義務為農民提供社會保障,由于經濟條件不足,國家通過宅基地制度代替政府行使了社會保障職能。通過為農民提供土地的使用權,使其以房屋、土地進行自我保障。宅基地和承包地目前仍是廣大農民安家立身之本,農戶通過在宅基地上建造房屋,在承包地上種植糧食來滿足居住和生存,因而宅基地具有保障功能。
       財產功能
      宅基地的財產功能是隨著社會發展逐步顯現的。2007年《物權法》將宅基地使用權定義為用益物權,與一般用益物權不同,宅基地限制流轉的特殊性質,導致宅基地的財產功能難以落到實處。早期大部分農戶依賴宅基地的居住功能,沒有交易宅基地的條件和需求。隨著城市化的發展和農民進城落戶,許多農戶不再依賴宅基地的居住保障功能,而是希望將閑置宅基地作為私人財產與他人交易換取現金用于買房或者其他消費。尤其是近年來城郊和鄉村發展迅速,產生了大量的宅基地需求,部分農民急于實現宅基地的財產功能。隨著“三權分置”政策的發展,將原有使用權分離為使用權與資格權,各地區紛紛展開了關于宅基地使用權流轉、宅基地抵押貸款等的試點和探索,宅基地的財產功能正在逐步顯現。
      2、其他功能
       生產倉儲功能
      宅基地的生產和倉儲功能都派生于居住功能。農戶建造宅基地用于居住,在居住過程中將部分閑置的宅基地利用起來進行農產品的生產活動,例如種植蔬菜、水果、農產品,養殖家禽、家畜,部分農村地區依靠自然資源優勢還會進行特色產業的生產加工。對于這些生產后的產品以及一些農業器具,農戶會將其儲藏在宅基地,從而實現宅基地的倉儲功能。
      人文景觀功能
      宅基地具有人文景觀功能。區別于城市的現代化高樓,許多鄉村仍保留特色的古村落建筑,這些建筑是農戶依據當地地理條件和氣候條件等進行宅基地上房屋和院落的建造,這些飽含當地文化的建筑形成了具有地區文化特色的人文景觀。我國建筑歷史悠久,擁有徽派、蘇派、閔派、京派、川派、晉派等六大派系,這些古建筑作為我國歷史藝術和文化的體現,是不可多得的人文景觀和文化瑰寶。對宅基地進行利用時,應當盡可能對其進行保護,發揮其景觀功能。
       生態功能
      宅基地具有生態功能。宅基地屬于集體建設用地,但在生活中并非全部用于建設。迫于生計和勤儉節約的美德,農戶高效節約集約利用自家宅基地,在宅基地主體區域建造房屋,而在其余部分種上蔬菜、果樹等經濟作物自用或者販賣,還有些年紀大的農戶喜歡在門前養些花草樹木。這些植物造就了宅基地的生態功能。

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      03
      宅基地利用典型模式
      1、“旅游+”模式
      “旅游+”模式主要是將宅基地和其他土地結合改造成一片旅游區,通過吸引游客進行游玩和消費,以旅游產業為主要依托,帶動其他產業發展,形成多產業發展的綜合模式。對于這一模式下宅基地的多功能開發利用,應遵循保護優先原則,不能對宅基地進行大規模拆建,而應該進行修繕和小規模改造。不能只追求經濟利益,還要注重生態效益、文化效益、社會效益等。根據旅游區主要特點可以分為農業旅游、文化旅游和生態旅游3類。
      農業旅游模式主要特點是宅基地結合農用地,打造農業區吸引游客前來觀光度假,租賃閑置宅基地將其改造成特色民宿、手工作坊、農家樂餐館、農副產品店等經營場所。通過旅游帶動農產品的銷售,還能夠提供一定量的就業崗位,同時高效利用宅基地,發揮其保障、財產、生態等功能。
      文化旅游的核心是文化,以扎根在某一區域的特色文化為依托發展旅游業,通過對傳統建筑形式的宅基地進行保護和修復,最大化地保留當地文化底蘊和地方特色,同時結合當地的農耕文化、美食文化、非物質文化等特色旅游資源,吸引外來游客游玩觀光消費。常見的古村落和古建筑等具有深厚的文化色彩,應遵循保護優先的原則,不能對宅基地主體進行大規模拆建,而應進行修繕和小規模改造,還要注重對村落的文化保護,深入挖掘地方特色和文化內涵。
      生態旅游模式多見于山區,形成以生態為核心競爭力的旅游模式??驮粗饕槍σw驗山區生活、渴望呼吸新鮮空氣的城市人群以及避暑休閑的旅游人群。充分利用山區高植被覆蓋率和高含氧量的有利養生資源條件,開展森林氧吧、觀光果園和民宿休閑等旅游項目,供游客在森林中沐浴氧氣,放松心情,深度體驗山區農村的良好生態環境。
      2、特色產業模式
      特色產業模式的主要特點就是依據當地自然特色,因地制宜地對宅基地進行利用,將閑置宅基地利用與特色產業發展有機結合,以特色產業和產品為基礎,將閑置宅基地作為生產加工倉儲的場所,形成持續的經濟帶動效應。多見于企業與農戶合作的形式,也有村集體自己投資發展的。按照產業的不同,可以劃分為特色農業、特色制造業2類。
      特色農業模式的主要收入來源是農產品的生產和銷售。通過種植特色農作物,例如有機蔬菜、有機水果等,形成良好的口碑和品牌效應,吸引城市居民前來購買,拉動農村經濟發展。宅基地在這一模式中可以改造為農產品展示館、農產品加工工廠、辦公室等商業經營場所,也可以作為倉庫和住宅等其他場所。

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      特色制造業模式是將宅基地作為加工制造場所,將當地特色產品進行制造加工,該模式下將宅基地利用為住宅、倉庫、工廠等綜合性場所。以浙江省杭州市余杭區中泰街道紫荊村為例,該村被譽為中國苦竹之鄉和竹笛之鄉,竹笛、竹簫的加工制作、銷售是該村村民的主要經濟來源。村民依據當地獨有的苦竹,將宅基地改造為集居住和竹笛生產、加工、制造、倉儲的綜合性場所。
      3、農房交易平臺模式
      平臺交易模式是由政府或者企業牽頭搭建宅基地交易平臺,宅基地使用權放到交易平臺上進行流轉,出租給他人的模式。這一模式常見于城郊地區,許多外來務工人員進城打工,產生了對房屋的居住需求。由于城區房屋買房和租房價格過高,會選擇在城郊租賃房屋進行生活,而城郊地區的很多住戶由于外出或意在城內購買房屋等原因,宅基地閑置浪費,選擇將宅基地流轉出去。遠郊地區也有一定的交易需求,外來人員可以通過宅基地交易平臺租賃宅基地用于居住或從事生產加工、開發經營等活動。安徽省合肥三十崗地區“共享農房”就是這種模式,采取政府與企業合作,出租者利用企業互聯網平臺的信息整合和共享,將閑置宅基地信息放到平臺上。這一模式有效利用了閑置宅基地的同時帶動了農村二、三產業的發展。
      4、宅基地退出模式
      宅基地退出模式就是農戶通過自愿退出現有宅基地換取城市商品房、安置房或者現金等財產,村集體收回宅基地,并對退出后的宅基地進行重新規劃利用的行為。對于退出后的宅基地主要有以下幾種用途:一是通過復耕、復綠等土地整治活動轉為農用地或生態用地;二是將宅基地轉為儲備的集體經營性建設用地,未來可用于鄉鎮企業或者城鄉建設用地增減掛鉤等項目;三是保留原有宅基地及附屬的農房,進行統一管理,分配給具有宅基地取得資格的村集體成員或承租給外來人員居住。

      04
      宅基地利用問題
      1、宅基地利用意愿難協調
      農戶宅基地閑置的原因多種多樣,有舉家外出務工的,有定居城市不回來的,也有一戶多宅和建新不拆舊等因素。因此,不同農戶對于閑置宅基地利用產生了分歧,部分農戶愿意出資對閑置宅基地進行商業化改造,另一部分農戶不愿出資進行商業化改造,少數農戶即使企業、政府幫忙出資也不愿意進行宅基地改造。即便村民都愿意將閑置宅基地利用起來,選擇何種模式仍難以達成共識。如果不能協調各農戶意愿進行統一改造,僅幾家幾戶的改造利用意義不大,不僅難以實現規?;洜I和產業帶動,而且可能引發農戶間的矛盾和糾紛。
      2、宅基地利用條件缺乏
      很多村落想要對閑置宅基地進行利用,在協調各農戶和村集體意愿后,發現村落內缺乏旅游化條件、宅基地流轉市場或項目資金等因素,無法借鑒現有利用模式。我國大部分農村地區都缺乏自身特色,還有部分農村不僅宅基地大量閑置,還存在農田荒廢、生態環境差等問題。既無法結合農業、生態、文化等發展旅游化模式,也無法發展特色產業。這些村落由于自身缺乏各項閑置宅基地利用硬性條件,難以對閑置宅基地進行開發利用。
      3、項目開發審批和經營許可難
      對閑置宅基地進行大規模改造不僅涉及宅基地本身,還要整合周邊環境和資源,建設停車場、服務中心等綜合設施,改造供水供電等生活服務配套設施。在改造過程中,需要對集體建設用地進行開發利用,還有可能涉及土地用途變化和土地規劃的調整,需要進行項目開發審批。農戶和宅基地使用權人為了利用宅基地從事小規模的生產經營活動,也需要對宅基地進行商業化改造,宅基地本身建造質量參差不齊,安全情況難以核準,加之消防條件和衛生條件不達標,難以獲得經營許可證。
      4、利用模式同質化嚴重
      從全國范圍來看,各地區閑置宅基地利用模式同質化嚴重。某一地區利用模式試驗剛取得一定成效,其余地區便紛紛效仿,這種效仿只注意到了模式,并未結合自身文化和特色,缺乏合理的規劃和戰略設計,導致僅一個市(縣)內就可能存在幾個相同利用模式的村莊。這些風格樣式和發展定位相似的村莊同質化現象嚴重,會使有限的游客分流出去,與其他村莊產生激烈的競爭,一旦遭遇游客不足的風險就會造成資金入不敷出、前期投入收不回來的結果。

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      05
      宅基地多功能利用建議
      1、分區域利用
      宅基地依據地理位置可以劃分為城中村、近郊地區、遠郊地區和偏遠地區,依據經濟發展水平可以劃分為發達地區和落后地區。宅基地功能有著較為明顯的空間分異特征,距離城鎮越近和經濟越發達的地區,財產功能越強,而保障功能和生態功能越弱。因此,應根據區域特點應用不同的宅基地利用模式。對于城中村、近郊地區和發達地區,宅基地流轉和租賃需求高,市場極為活躍,對宅基地的利用多以居住功能和商業功能為主,將宅基地通過交易平臺流轉后出租作為主要利用模式。遠郊地區、偏遠地區和落后地區往往生態和人文環境較為良好,適宜結合生態、農業、文化等發展旅游產業。部分具有鮮明特色產業的地區稱為特色產業區,對于這些特色產業區則應充分發揮當地的資源優勢,因地制宜地發展特色產業。
      2、多主體開發
      閑置宅基地利用涉及地方政府、村集體組織、農戶以及市場經濟主體等多方利益。實現閑置宅基地利用需要投入大量資本,許多農戶將自家宅基地用于商業、農家樂、生產、民宿等經營活動,但這些經營活動體量較小,不僅無法形成產業帶動其余農戶發展,也無法提供較多就業崗位。實現宅基地多功能利用不能僅靠農戶自身,需要結合其他利益主體,形成政府、市場經濟主體、村集體和農戶共同參與的多主體合作開發模式。由地方政府進行全面規劃布置,并牽頭引入市場資本與村集體合作,鼓勵農戶充分利用閑置宅基地,引導農戶積極參與宅基地開發,實現“統一組織、一體化發展、專業化管理、規?;洜I”。地方政府充分發揮好引導和管理的職能,市場經濟主體則提供資金與崗位,農戶提供宅基地和勞動力,村集體則居中積極協調各方利益。
      3、探索利用新模式
      現有宅基地利用模式較少,容易產生同質化現象。例如,旅游業競爭性大,特色產業模式對宅基地本身區域要求高,共享農房模式局限于發達地區和市郊地區,因而需要探索出宅基地利用的新模式和新功能。近年來興起的鄉村養老產業和藝術創意村,屬于新模式的探索。養老產業由政府組織租用閑置宅基地,打造為包括食堂、書吧、洗衣房、衛生服務站等綜合養老服務社區,除居住功能外增加了養老保障功能。藝術創意村最早來自藝術家租賃農戶的閑置宅基地用于藝術創作,后來吸引了更多藝術家的加入,對整個村進行涂鴉創作,形成了藝術創意村,吸引外來游客。在這種模式下,宅基地發揮了財產功能和景觀功能,藝術家能發揮靈感,農戶也能獲得經濟收益。
      4、編制村莊規劃和發展戰略
      目前,多數地區村莊規劃尚未編制或編制深度不夠,缺少對用地布局、設施配置、產業規劃、生態保護等方面的總體統籌安排。村莊規劃的目的是完善農村生產生活、交通居住條件和基礎設施。閑置宅基地利用應在村莊規劃指導下安排各項基礎設施建設,從而解決項目開發審批困難的問題。發展戰略是指引村莊長遠發展的理論體系,明確發展目標,指明發展點。結合發展戰略選擇閑置宅基地利用模式,找到村莊的優勢和不足,發揮村莊自然和文化特色,避免同質化發展模式。

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